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数字政府视角下网上行政审批的特点、困境与突破策略
来源:理论导刊理杂志 时间:2019-02-14 阅读 分享

当前, “互联网+”已经成为国家治理体系创新与发展的重要领域。数据政府作为“互联网+”下国家治理电子政务发展转型升级的新趋势、新阶段, 是新时代实施国家大数据战略、加快推进数字中国建设, 实现数字中国、网络强国、智慧社会, 深入推进“互联网+政务服务”等战略行动新的着力点。其中, 网上行政审批作为数字政府建设的重点领域和薄弱环节, 需要加快其建设步伐, 解决现存问题, 从而为数据政府深入推进“互联网+政务服务”创造良好环境。

一、网上行政审批运行的必要性

网上行政审批绝不是传统线下政务服务的网上运行, 而是优化流程, 简化手续, 深化行政体制, 压缩审批时限, 为企业和公众办事提供便利深度融合的“互联网+政务服务”。相较于传统线下政务服务中心, 网上行政审批存在有其自身的优势。

(一) 数字政府建设的应然之义

数字政府是公共治理与数字技术深度融合的重点领域, 是新时代政府提升治理能力的重要内容。政府数字化转型是政府为适应数字化社会环境而主动转变政府组织、管理和服务模式的行为。数字政府作为新型政府运行模式, 是以现代信息技术为支撑, 以数字化、数据化、智能化、智慧化为推进方式与实施路径, 将实体政府虚拟化形成的一种组织架构分布式、政务运行“一张网”、公共服务无址化、社会治理精准化的新型政府形态。数字政府要求政务服务以人为本, 通过政府组织优化与流程再造, 提升资源配置与服务效率, 打造全覆盖便民惠民服务体系, 让人民群众有更多获得感[1];旨在网络空间实现信息的跨地域、跨部门、跨层级共享, 以数据流再造政务服务及相关业务流程, 全面固化、流程化政府权力运行, 使服务更个性、主动、精准、智能, 实现政府治理模式现代化。网上行政审批作为数字政府建设的重要领域, 规范政府审批权力, 提供无差别、高品质审批服务的途径, “互联网+政务服务”的核心内容, 关系到政府行权的规范性、民众享受服务的可得性。其通过设立高效率、全透明、全天候在线网上政务服务大厅, 构建“无缝隙政府”, 增强了政府行政审批工作的透明度, 优化了“金字塔”形的权力结构, 使得权力层级结构扁平化, 从源头上预防审批腐败, 加快政府数字化转型。网上行政审批标准化建设既是行政体制改革的延续, 也是数字政府社会治理在更大范围、更深层次上推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革的有力保障。2016年9月, 《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》发布, 明确要求到2017年底前, 各省 (区、市) 人民政府、国务院有关部门要建成一体化网上政务服务平台。2018年国务院又印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》, 提出到2018年底前, 要基本完成国家政务服务平台主体功能建设;2019年底前, 上线运行国家政务服务平台;到2022年底前, 全面实现“一网通办”。可见, 随着“互联网+政务服务”的深度融合, 数字政府建设正在加速推进。

(二) 传统行政审批的局限

传统政务服务中心的成立是为了进一步提高行政审批效率和透明度, 将面大量广、与企业群众生产生活密切相关的事项全部集中到服务中心办理, 实现群众办事“满城跑”到“一站办”的转变。然而实践中这种服务方式却仍存在着行政审批领域内部条块分割、条块隔阂、审批条件互为前置, 审批中部门信息不对称、衔接不连贯等问题。“一站式”服务仅做到服务场景的迁移, 但是办公场所的集中并没有从根本上改变既有的政府管理结构和职责。受技术条件限制以及政府体制机制和工作模式惯性的制约, “一站式”服务模式相对“互联网+政务服务”具有成本高、效率低的弊端。一直以来, 政府扮演的是信息的管理者, 而不是信息的提供者的角色, 履行的是管理职能而不是服务职能。“一站式”服务适应于金字塔式层级制政府的特征, 它以政府职能为中心, 力图通过规范权力行使, 限制权力寻租。但由于根深蒂固的体制约束, 中心并未完全从“空间性单一窗口”有效转变至“功能性单一窗口”, 从而阻滞或者弱化了联合审批的运作[2]。同时, 职能部门对审批结果不公开, 审批流程不透明, 自由裁量权大, 政出多门, 给了一部分政府部门及公务人员利用审批权利谋取私利, 进行权钱交易的机会。可以讲传统线下政务服务中心提供的只是“碎片化”服务, 方式仍停留在“物理集中”阶段, 并没有产生“化学反应”下的无缝隙政府, 既没有形成对行政审批权力的约束, 提高行政效率, 又没有为企业群众办事提供便利, 因而迫切需要创新政务服务。

(三) 公众多样化需求的满足

随着“互联网+”等技术的发展, 尤其是移动互联网的普及化、智能化, “互联网+政务服务”数字政府的持续推进, 公众政务服务需求日益多元化与个性化, 其已习惯于通过扁平化、网络化、个性化、便捷化的电子商务平台办理各类事务。公众对政务服务更高质量和效率的追求, 使得“以公众需求为中心”的网上行政审批应运而生。相较于以政府职能为导向、仅为物理集中的“一站式”传统政务服务中心, 以公众需求为中心的网上行政审批“一网通办”更能满足公众对政务服务的多样化要求。网上行政审批的本质是实现政务服务从“群众跑腿”向互联网“数据跑路”的转变, 政务信息服务从政府职能本位向公众需求本位、从以政府为中心向以公众为中心转变。其通过构造一体化、全过程、无缝隙的政务服务体系, 着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等传统政务服务问题。网上行政审批信息的可留痕、可追溯, 使得审批信息透明化, 有效减少权力寻租和腐败;很大程度上取代一部分人的工作, 使过去只能由人提供的技术和经验电子化, 降低审批中人的作用的同时, 削减了自由裁量权的行使;实施网上申报、受理和审批, 依托资源集中优势, 优化流程, 全程电子化运作, 使部门之间、法规之间互为前置、互相矛盾的现象逐步减少, 部门内部实现深度优化和无缝连接;推进政务数据归集, 建立政务数据库, 打破“信息孤岛”“数据烟囱”, 为其实现跨区域、跨层级、跨部门提供有力支撑。满足公众需求的网上行政审批服务模式在集中向公众提供公共服务的同时, 实现了资源集约、信息集中、业务集成, 助推了政府数字化转型。

二、网上行政审批的特点

相较于传统线下行政审批, 力图破解行政审批环节中“九龙治水”问题的网上行政审批具有审批的无差别化、标准化与协同化等特点。

(一) 网上行政审批的无差别化

网上行政审批的核心价值是无差别化。行政审批具有权力性和垄断性, 缺乏竞争, 网上行政审批的规范化运行, 可解决政府职责不清与职能错位等问题, 有力地促进公平。网上行政审批作为提供无差别、可预期、高质量审批服务的途径, 不同于以往纸质信息的存储、处理方式, 其对信息处理方式形成革命性的冲击。网上行政审批无差别化体现在三个方面, 一是从申请人角度来看, 通过明确规范每类事项所需的证明材料, 使得每类事项材料申请提供无差别, 实现“平等审批”。二是从审批流程来看, 网上行政审批通过规范审批流程, 减少了网上行政审批的不确定性, 限定了政府工作人员的自由裁量权, 给申请人明确的行为预期, 实现“透明审批”。三是从审批结果来看, 通过规范工作人员的操作流程和业务要求, 使得每类事项审批结果无差别, 实现“阳光审批”。“互联网+政务服务”着力建设数字政府, 推进“线上受理、后台审批”的政务服务全流程网上办理, 以不见面审批的形式实现了政务服务的无差别化。

(二) 网上行政审批的标准化

行政审批过程可以看作是一个输入、加工和输出的过程, 由于缺乏标准化, 各流程之间障碍重重, 衔接不足, 互为前置[3]。标准化是为在一定范围内获得最佳秩序, 对实际的或潜在的问题制定共同和重复使用的规则的活动。行政审批具有重复性特点, 标准化是其内在要求。行政审批标准化即是将先进的行政管理方式和标准化理念引入行政审批领域的一项创新。“十三五”规划纲要将“行政审批标准化”明确作为“优化政府服务”的重要一环。“标准化+”审批也已被国家层面认同和采纳, 并运用于操作实践。网上行政审批标准化为权力运行设定了边界, 规定了哪些不可为, 哪些必须做。一是对审批事项进行统一编码, 规范化表述审批事项的名称、审批要件、办理依据、办事流程、环节、审批时限、收费等, 实现审批事项可追溯性管理。二是科学规范网上行政审批流程, 建立全国通用的标准化体系。行政审批标准化建设就是要在行政审批服务中, 固化每一个流程, 做好每一个环节的质量要[4]。标准化为企业群众办事, 以及部门依法、有效行政提供了明确指导。通过规范化审批流程, 逐岗位、逐环节明确审批前后置条件, 提高了行政审批的透明度, 有效解决了以往审批部门、基层政府因与办事群众之间信息不对称而造成的不作为、乱作为等问题。网上行政审批是审批标准化与信息化的结合, 共同推进了全国政务服务“一张网”的建立。

(三) 网上行政审批的协同化

网上行政审批的精髓是协同化。协同化的前提是政务服务符合规范和标准。网上行政审批通过搭建政务数据资源目录, 推进了数据的整体协同、高效运行。各部门对证照信息进行梳理, 开展电子证照应用, 通过调取电子证照库中的信息, 避免申请人“同类项材料反复递交”的问题。网上行政审批不是简单的信息技术应用, 而是通过已建立的政务服务平台, 重构行政审批组织机构的业务, 实现规范化、协同化运行。政府机构条块分割难以整合的松散信息, 可以借助于信息技术连接起来。以信息化作为工具, 协同化作为手段, 一方面通过基础性数据审核, 剔除冗余数据, 进行数据资源整合;另一方面去除没有法律依据的流程和环节, 业务流程重组, 制订简便规范的审批标准。统一、协同的政务服务网络平台, 能够有效协调政府部门间的分工合作, 解决群众办事难、办事远、来回跑的问题, 让群众感受到政务服务一体化、协同化的便利。

三、网上行政审批的运行困境

政府数字化转型既是技术变革, 也是制度变革, 倒逼政务服务的业务重组与流程再造[5]。实践中, 数据公开共享难、安全防范难、业务办理难, 这“老三难”问题依然不同程度地存在于网上行政审批中。当前, 全面推进网上行政审批主要面临以下三方面困境:

(一) 政务信息碎片化, 数据公开共享难

信息公开共享是网上行政审批顺利进行的必要条件, 目前的政务信息服务模式无法支撑顶层设计目标的最终实现。一是表现在数据、信息的采集、处理模式不适应网上行政审批的要求, 影响数据共享效果。其一, 数据系统封闭, 各业务部门独立开发数据平台, 形成独立封闭的“信息孤岛”, 数据无法共享共用。其二, 数据、信息以人工采集方式为主, 返点高和信息分析难以做到及时、准确、全面。其三, 数据信息传递、加工的时效性差, 不能及时地推送数据和信息给相关的业务部门。二是数据公开阻力大, 无法顺利实现数据共享。因政务数据具有巨大的政治、经济和社会价值, 数据公开遭遇巨大阻力, 如省级政务服务平台利用自由裁量权不公开数据或者选择性公开数据。其中数据公开最大的阻力来自于政府内部。其一, 行政分割导致人为壁垒, 政府内部利用这种壁垒阻碍公共数据的公开。其二, 各种数据支离破碎, 很多数据甚至没有经过整理更无从谈建立数据库, 导致数据可用性低, 大量的垃圾数据雪藏了有用信息。其三, 信息保密范围界定不清晰, 政府部门往往以事关机密等堂而皇之的理由拒绝公开信息。政府部门信息壁垒、信息碎片化的存在, 使得信息共享无法取得根本突破。尽管已建立信息数据共享支撑平台, 但平台利用率不高, 数据流通性差、共通性弱。

(二) 隐私和安全边界模糊化, 安全防范难

政务平台信息隐私和安全分享边界模糊, 信息安全防范能力薄弱。处理好政务平台服务高效与安全的平衡是政务平台必须应对的挑战。部分政务数据在民生场景公开运用时需要先做“脱敏”处理。当前, 由于政务服务平台接口标准不一引发了一些信息泄露事件。例如, 未经权利人许可或授权, 为他人查询有关商业秘密、个人隐私等信息。政务服务平台信息安全防范能力薄弱有三方面原因:一是政务服务网具有开放性。政务服务网联接广泛、量大, 由于大量匿名用户的存在, 难以预测的网络攻击越来越多, 容易使政务网络安全失去控制。二是互联网技术具有局限性。政务服务网最常见的安全问题, 主要有网站被黑、数据被篡改等。例如, 非法删除。政府的管理数据, 包括工商、税务、行政命令等等, 如果被篡改就会产生非常严重的后果。三是政务服务网具有脆弱性。政务服务网存在一定漏洞, 例如, 字母错误、设计错误、逻辑错误或循环错误, 一个小错误都会给整个庞大的政务服务系统带来安全隐患。政务服务网络越发达, 浏览和点击量越高, 政务服务网越脆弱, 越容易受到黑客攻击。

(三) 政务平台无序化, 业务办理难

政务服务平台设计缺少用户思维, 公众办理业务难, 用户体验差。随着政务信息的日益增加, 大量无用的、碎片化政务信息充斥政务平台, 导致“信息迷航”, 影响了政府服务效率。当前, 政务服务平台“重建设、轻应用”, 热衷于政务服务网站建设, 忽视政务服务功能模块化。缺少统一、简便的智能搜索, 缺少明确的指引和标识, 缺少符合用户使用习惯的标准化的网页设计和界面。如现有网页设计没有遵循用户使用习惯, 也没有从服务功能出发, 政务服务平台不够智能, 网站搜索缺少输入框提示, 如地区、业务类型、办事对象等选项。一方面政务服务网站服务类型众多, 如信息公开、信息查询、网上办事等, 业务流程千差万别, 很难提供统一规范标准的服务流程;另一方面公众对政府部门设置了解不多, 并不清楚办理事项所属的职能部门, 导致用户难以准确、快速地找到办事模块。功能庞杂、信息繁多, 使得政务服务网站可用不易用, 普遍存在“提供的服务不需要、需要的服务找不到”的现象。

四、全面推进网上行政审批的策略

深入推进“互联网+政务服务”, 实现政府数字化, 为企业和群众提供更有质量、更为高效的服务, 建设人民满意的服务型政府, 需要进一步实现网上行政审批的“一网通办”, 确保“网络通、数据通、业务通”, 在疏解群众办事堵点上拿出新措施, 取得新突破。

(一) 以公众需求为导向, 健全数据共享机制

2018年国家发改委组织制订了第一批国务院部门数据共享责任清单, 后续将会不断拓展数据共享深度和范围, 从源头消除“信息孤岛”, 推动政务服务网上办理。

首先, 构建以公众需求为中心的数据库, 为政务信息有效共享提供可能。要创建以办事主题为目录的信息数据, 根据服务对象不同需要, 审批材料和过程不同的特点, 对信息数据进行整合、处理, 形成具有层叠关系、结构化、个性化的数据库。数据库可由四层结构组成:第一层按主题分类, 第二层建立与某个办事主题对应的审批流程, 第三层建立对应某个审批事项的相关内容选项, 第四层按办事人情况, 如为本人办理还是替他人办理等设计个性化精准内容, 为公众提供整合性信息服务。

其次, 搭建“一网通”政务服务平台方便数据共享, 化解公众和企业办事整体性与政府部门职能碎片化之间的矛盾。按照“无条件归集、有条件使用”原则, 完善共建共用的数据共享机制。将离散或串行的审批流程优化为并行业务流程, 形成扁平化、网络化的政务服务平台, 提升政务服务的整体性、协同性。其一, 加强部门横向协作, 解决行政审批过程中不同职能部门之间的配合问题。其二, 强化府际纵向联动。加强不同层级政府之间的沟通合作, 通过互联网技术, 理顺上下级关系, 形成“省—市—县 (市、区) —镇 (街道) —社区”的多级联动机制。其三, 推进数据共建共享。编制通用软件, 加快省、市、县 (市、区) 政务服务中心联网, 推动部门业务专网与政务服务网互联互通。

最后, 加快电子证照推广互认, 促进数据共享。建立统一数据共享交换平台, 简化办事环节, 能共享的材料不得要求重复提交。对已经提供过的申请材料或政府部门颁发的证照批文, 由审批部门通过信息共享自动核验调用。其一, 实现群众办事“单点登录、全网通办”。减少“线下到处跑、线上到处找”的困扰。通过按需共享数据、请求响应服务等手段, 解决分布式应用系统之间的信息共享和协同协作问题。其二, 实现身份信息“一次采集、多点可用”。实现与部门相关业务系统的互联互通和数据共享, 减少窗口与部门之间信息的二次录入, 减少窗口和部门之间的人员往来跑动, 提高企业、群众的办事效率。

(二) 加强信息安全建设, 构建数据安全机制

坚持信息安全准则, 确保数据安全是网上行政审批的必经之路。构建数据安全机制是实现数据共享的必要前提。

首先, 坚持“数据不搬家, 可用不可见”原则, 构建数据安全机制, 设置数据访问权限, 划清隐私与安全的界限。应根据网上行政审批系统中每个用户在审批中的角色赋予其访问权限, 并且根据工作调整动态修改或取消访问权限。

其次, 对数据进行敏感性分析。尽管不是每一个数据集都包含有敏感信息, 但是从不同数据集调配出来的数据, 经过拼凑就可能会成为需要保护的敏感数据。因此, 要制订评估数据敏感度办法, 对数据集进行敏感度认定。对于包含敏感信息的数据集, 要设置基于用户权限级别的数据掩码。

最后, 从法律、管理和监管层面加强数据安全防范。其一, 加快数据安全立法, 严格规范网络数据的收集、存储、使用和销毁等行为, 落实数据各生命周期的主体责任。其二, 抓住数据搜集、数据利用、数据共享等关键环节, 强化数据安全监管, 加强数据安全风险评估。其三, 加强关键信息基础设施保护, 建立健全数据安全防护体系, 加强数据防攻击、防泄露、防窃取等安全防护技术手段建设, 强化数据安全监测、预警、控制和应急处置能力。

(三) 全面提升用户体验, 建立“一网通办”服务模式

随着政府网站及政务信息量的迅速增加, 公众特定信息需求与海量信息之间的矛盾日益突出, “一网通办”应运而生。该模式从公众办事主题出发, 通过对办事主题所涉及审批事项的梳理, 为办事人提供包括审批事项以及审批机构在内的审批流程, 并借助于超链接技术, 将每个审批事项有关的信息服务整合起来, 形成完整的政务信息服务体系。各地根据统一设计的编码规则, 对每一个行政审批事项和公共服务事项进行赋码, 从而形成国家统一管理的行政审批事项代码库和地方公共服务事项代码库[6]。“一网通办”通过对服务信息分门别类的处理, 提供给用户清晰的选项, 用户只要选择适合自己情况的选项, 就会获得与自己需要完全匹配的信息结果, 无需筛选自己的信息即可享受到个性化精准的信息服务。同时, 其建立统一用户管理和身份认证系统, 通过部门间信息共享, 自动比对核验企业和个人身份信息, 有效解决公众原本需要提供“我是我”证明材料及企业重复注册的问题。再者, 从用户角度出发, 页面设计隐藏不相关信息页面, 使页面简洁易用, 提升用户体验。确需保留的证明事项, 逐项列明设定依据、索要单位、开具单位、办理指南等, 严格实行清单式管理。对保留的证明, 加强互认共享, 减少重复举证。

政务服务的总门户, 就像网购平台, 办理事项只有按人群、主题、部门等分门别类设计, 方能一目了然。一方面清晰准确的信息服务能够缩短公众办事的查询时间, 减少信息不对称带来的办事障碍;另一方面办事群众只有在清楚审批流程、提交材料、审批时限等信息时, 才能确保每个审批环节所需材料的一次性正确提交, 顺利完成网上行政审批。

结语

政府在线政务服务能力已经成为衡量一个国家实力与政府执政能力的重要标志。在“互联网+”技术理念冲击下, 政府必须以公众需求为导向, 以服务型政府为建设目标, 通过提高网上行政审批的质量和效率, 深化放管服改革, 优化地方政府营商环境, 实现数字政府转型。以公众办事主题为主线的网上行政审批, 通过打破各部门信息壁垒, 统一平台入口、身份认证, 优化审批流程, 可实现对数字政府的“升级和重塑”。

 

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